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小学突发事件应急机制篇一
;[摘要] 在我国应急体系构建过程中,教育考试突发事件应急预案建设已经成为重要的组成部分,不仅关系到教育考试机构应对突发事件的处理能力,而且关系到教育考试机构服务考生、服务社会水平的高低。因此,教育考试突发事件应急处理体制与机制顺畅与否,应急预案制定是否流于形式,执行是否通畅,是决定教育考试突发事件能否得到处理的关键。
[关键词] 教育考试;应急;体制;机制;预案
处于转型时期的我国社会面临诸多安全隐患,教育考试作为社会生活的重要组成部分,其应急管理能力强弱与否,已经成为保障社会安定的关键因素之一,同时成为检验教育考试机构工作协调能力的重要标志之一。在我国应急体系构建过程中,教育考试突发事件应急预案建设已经成为重要的组成部分,这不仅关系到教育考试机构应对突发事件的处理能力,而且关系到教育考试机构服务考生、服务社会水平的高低。因此,教育考试突发事件应急处理体制与机制顺畅与否,应急预案制定是否流于形式,执行是否通畅是决定教育考试突发事件能否得到妥善处理的关键。本文从教育考试突发事件的内涵入手,通过对教育考试突发事件进行定性分析及应急处理体制和机制探讨,研究教育考试突发事件应急预案编制,从而达到全面认识和妥善解决教育考试突发事件并将损失降低到最小程度的目的。
(一)建立教育考试突发事件应急处理体制的意义
1. 有利于维护教育考试安全。安全是教育考试的最基本前提,建立教育考试突发事件应急处理体制,是教育考试安全的体制性保障,具体而言,能从制度和组织安排上保证教育考试突发事件应急处理的顺畅。
2. 有利于维护教育考试公平。公平是教育考试的根本特征之一,是教育考试公信力的根本保障。建立教育考试突发事件应急处理体制,就是为了在突发事件发生之时,通过对突发事件的及时有效处理从而达到维护教育考试公平之目的。
3. 有利于维护社会稳定。建立国家教育考试应急机制,可以最大限度地预防和减少考试突发事件及其造成的损害,保障广大考生的利益,维护国家教育统一考试安全和社会的稳定,促进教育全面、和谐和可持续发展。
(二)建立教育考试突发事件应急处理体制的原则
1. 居安思危,预防为主。《左传》有言:“居安思危,思则有备,备则无患。”要圆满完成各项考试任务,就需要高度重视考试安全工作,常抓不懈,防患于未然。增强忧患意识,坚持预防与应急相结合,事前预防与事后应急相结合,按实战要求,把应急管理的各项工作落实在日常管理中,把矛盾化解在未激化时,把突发事件消灭在萌芽状态,从而提高对危机的防范水平。做好预防工作,还应该注重对招生考试工作人员的全员全程培训,考试前必须分阶段、有重点地对全体招生考试工作人员进行培训,尤其是要做好主考的培训工作,使他们增强工作责任感,熟练掌握相关的政策法规和操作规程。
2. 统一领导,分级负责。建构统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制,对于招生考试工作中的突发事件不但具有制度保障,而且能充分地发挥政府部门统一指挥能力,从而保证对突发事件的有效控制和快速处理。也正是由于有这样的制度保障,具体之中因为建立和完善应对突发事件的联席会议制度,加强了部门之间的协调配合,因而普通高考期间,无论是中央的部级联席会议制度,还是省级的厅际联席会议制度,乃至市级的局际联席会议制度,在教育部门的牵头下,能使公安、武警、监察、环保、交通、卫生、电力等部门通力合作,保证考试的安全、平稳、顺利进行。
3. 依法规范,加强管理。国家教育考试突发事件的处置,应依据有关法规、制度进行。应遵守《中华人民共和国突发事件应对法》《国家教育考试应急预案》《国家教育考试违规处理办法》以及《考试偶发事件处理办法》等,使应对突发事件的工作规范化、制度化。此外,还应该加强和完善考试期间24小时业务值班制度、试卷保密室值班制度、主考负责制度、突发事件直报制度及责任追究制度等。
4. 依靠科技,提高素质。近几年教育部在每年的全国招生考试工作会议上无不明确提出,要确保国家教育考试安全,就必须加强“人防”与“技防”相结合。人防就是不断提高国家教育考试管理队伍的素质,建设专业化的考试机构,培养专业化、知识化的办考人员;技防就是要不断提高国家教育考试的科技水平和现代化水平,通过技术的手段,反作弊、反弄虚作假,确保信息安全等。
建立国家教育考试突发事件的处理,是一个系统工程,需要政府的统一协调和领导,需要相关职能部门的通力配合,需要专业化考试机构的组织及广大工作人员的共同努力,需要社会广泛参与以至形成一整套行之有效的科学、规范的应急处理机制,以实现平安考试、和谐考试的目标。
(三)构建教育考试突发事件应急处理体制的基本框架
1. 建立健全省、市、县应急管理组织体系。对教育考试应急管理学来说,每一类考试、每一个考点都要负责本区域内各类教育考试突发事件的预防和应对工作,同时应根据实际情况,明确领导机构,确定相关责任人员。如果说,国家建立了国家考试部际联席会议制度即由中宣部、公安部、安全部、武警总队、卫生部等成员组成,那么,各省市区也必须相应建立厅际联席会议制度,负责处理各省市应急管理事宜,而且并非到此为止,还应建立相应的组织体系,以便将应急管理作为考试管理的重要内容。以此类推,直至最基层的市、县教育考试机构也必须相应组织同样的机构,以成为考试应急管理工作的责任主体,开展应急管理工作。
2. 完善教育考试应急预案体系。目前,各省级教育考试突发事件应急预案的编制工作已经完成,下一步需要的是进一步扩大应急预案覆盖面,应国务院要求,这一覆盖面将延伸至所有街道、乡镇、社区、村庄及各类企事业单位。同时,教育考试系统也要在每一类考试的每一个考点编制应急预案,真正构成全省教育考试的应急预案体系。
3. 加强综合应急人力资源建设。对教育考试机构来说,需要组织应急反应中需要的各类人员,如命题人员、评卷人员、考务人员、警务人员、医务人员、保安和志愿者等,建立基层应急队伍。与此同时,应加强对教育考试突发事件应急队伍培训和教育,对这一队伍的管理,不仅仅只是严明组织纪律、强化协调联动,必要时,还应配备装备,以提高综合应对能力。
4. 加快教育考试机构应急基础设施建设。关于基层安全基础设施建设,主要包括5点:一是考点、考场建设应合乎要求,尤其不能在有安全隐患的地方设考点和考场;二是应加强消防、医疗卫生等考试期间公共安全基础设施建设,按要求配备应急器材;三是应加强学生食堂、宿舍、厕所等安全卫生设备设施建设;四是协调电信、天然气、自来水、电力、市政等主管部门或单位,加强公共设施抗灾和快速恢复能力建设,做好日常管理和巡查;五是加快考点电子监控建设,以随时掌控考试安全状况,实现信息、图像的快速采集和处理。
制定紧急状态法和其他有关法律,形成专门法律系统,有多种应用方法。如美国1976年《紧急状态法》对紧急状态发布程序和方式、期限,紧急权力和国会监督权等都有详细规定。其他一些国家也有相应规定,大到宪法,小到学校保障安全与卫生法、传染病防治法等。在实际应用中,有全国紧急状态,也有局部紧急状态,如环保紧急状态、疫情紧急状态、地震紧急状态或者非法移民紧急状态等。局部紧急状态是有针对性且灵活的应用类型。尤其在法律不适应需要时,应及时修改法律,而不是枉法、违法或随意扩大权力。所以,教育考试突发事件应急处理应以法治化为前提条件。
(一)教育考试突发事件预测预警机制
1. 定期值班制度。预警期制度分为一般时期和重点时期,定期值班制度主要针对一般时期而言。教育考试机构作为服务机构,由于各项考试从报名、命题、制卷、考试、评卷及统分等过程的时间跨度比较长,因此,有必要针对各项考试的时间特征实施定期值班制度。比如由高考自主命题的省份,从命题开始起(全国统一考试从接到试题清样起)到考试成绩公布止,都必须设立值班电话,随时应对突发事件的发生。
2. 特殊时期报告制度。在考试实施(包括试卷运输途中)期间或社会敏感时期,为确保考试进行中所发生的团体作弊、大规模作弊、工作人员参与作弊及失密泄密等重大考试事故能够得到有效处置,避免负面影响,教育考试机构不仅应该做到定期值班,而且必须及时将所掌握的第一手资料向上级主管部门报告。
3. 综合分析预测制度。通过对种种社会现象的搜集、整理与归纳,特别是对与考试的报名、组织、实施及评卷等工作有一定关联的社会现象进行分析,做出可能发生教育考试突发事件的基本判断。比如在考试前夕,在一定区域内突然发生食品安全事故等,如果该事故难以得到及时有效遏制,有可能威胁到考生的生命安全和考试的正常进行,因此必须全力把好关。
1. 发现问题,及时上报。出现影响考试的重大安全保密事故,事发地单位或第一发现人应在第一时间直接报考点主考,由主考向考区委员会主任或者省级教育考试机构业务值班室报告,不得延误。重大问题在上级部门下达指示前,有关部门应积极做好事态控制和现场维护工作,不得擅作主张,尤其严禁向社会扩散。第一时间上报事件情况,包括事件原因、事件性质、波及范围、目前措施及对事件等级的初步判断。
2. 快速反应,科学应对。突发事件有一个发生和发展的过程,应急管理也需要有相应的运行机制,进行全程管理。首先是预测和预警,即在事件发生前进行风险分析和方案规划。其次是应急处置,即事件发生后要及时反应,积极应对,同时采取果断措施,加强合作,确保应急处置各环节的紧密协调,从而最大限度地减少损失。最后是事件结束后必须进行善后处置,即对事件发生的原因、性质、影响和经验教训等进行总结与评估,为后续考试积累管理经验。
1. 保障考生权益的实现。突发事件发生后,确保考生的正当权益不受影响是第一原则。由于突发事件耽误考试时间,因此,在处理突发事件时,应及时补齐考生所失掉的时间,如果是因为考试工作人员工作失误造成考生利益受侵犯时,则应责无旁贷地恢复考生权益。譬如2008年发生在四川的8.0级特大地震,受灾地区波及四川、甘肃、云南等地,以四川省绵阳市为例,地震发生前,仅绵阳市9个县区就设有24个考点,地震发生以后,大部分的学校被损坏。地震灾害对保密室、考点、电力等都造成了巨大损害。此外,灾区余震不断,如果强行按期考试,必然影响考场秩序。因此,教育部决定四川、甘肃两省部分县市推迟高考。为了弥补地震给灾区考生带来的心理影响,教育部还专门下发文件要求各有关高校,在原招生计划的基础上增加2%的招录指标。这就在实际上保障了考生的权益。
2. 依法处理相关责任人。突发事件是指由人为因素直接造成或者在突发事件的处理过程中存在明显失当而造成一定损失的事故,如此则应依据相关法规追究相关人员的责任。例如2003年高考试卷在四川省南充市某县高考试卷保密室被窃,事件发生以后,南充市公安局有关领导和教育部门工作人员立即上报省委、省政府乃至教育部和公安部。上级部门当得知“目前尚无证据证明试题泄露”的判断后,经中央研究,6月7日全国高考如期进行。事后,司法机关依法追究了责任人的刑事责任。
3. 制定和完善相关政策规定。突发事件处理完毕后,应对突发事件的发生原因、经过、处理方式和处理结果进行认真总结,查找其中存在的问题。并结合考试机构的实际,加强和完善相关的规章制度。具体表现在3个方面:地方考试相关单位确保考试顺利进行的责任与义务规定;考试突发事件期间的考生权益保护规定;突发事件后考生权益的补偿办法等等。
三、教育考试突发事件应急预案管理
教育考试突发事件应急预案是教育考试突发事件应急处理机制的有机组成部分,编制应急预案的目的就是为了确保应急机制能够有效运行,以做到防患于未然。
教育考试突发事件应急预案即指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、卫生事故、失密泄密事故及人为破坏的应急管理、指挥及救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划之上。其几大重要子系统为:完善的应急组织管理指挥系统;强有力的应急工程救援保障体系;综合协调之相互支持系统;充分备灾的保障供应系统;教育考试善后恢复系统等。
(一)教育考试突发事件应急预案的编制重点
1.应急预案重点必然做到应急响应的指挥协调。教育考试突发事件往住诱因复杂,形势多变,涉及面广,而且其时间和空间分布范围难以把握。几乎每次重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门乃至上百个单位,少则百人,多则数万人,还可能出现跨地区甚至跨国境的复杂情况。从这个意义上讲,每一次应急响应都是一个复杂开放的大系统,而要使这个系统能够快速、高效运行,关键是多机构的联合指挥与协调。应急预案的主要功能就是应建立统一、有序和高效的运行机制。
2. 应急指挥的核心在于有效控制。系统动力学理论告诉我们,教育考试突发事件的诱发和]变是一个“能量”转换的动力过程。因此,应急指挥的核心就是应用反馈机制,即注意合理利用应急力量和资源,把握时机,尽早切断事故正效应链,同时,采取常规与非常规措施,如紧急状态下的媒体导向和公共关系处理等,强化控制力度,努力防止事件向危机方向转化,对已出现的危机,应注意将其破坏力和影响范围控制在最低限度。
3. 应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程。根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”工作实践证明,应急预案不仅注重应急响应活动,还包括应急准备和应急恢复两部分重要内容,因此,为了突出“第一反应”和“属地为主”原则,应急响应活动必须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段,以科学制定和采纳应急处理方案。
(二)教育考试突发事件应急预案的编制过程
教育考试突发事件应急预案编制过程分5个步骤:
1. 成立预案编制小组。这是教育考试突发事件应急预案编制工作的重要环节,对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用。预案编制小组的成员一般应包括公安、卫生、宣传、通讯、建设、交通、教育及其考试机构等有关部门相关负责人,还包括法律顾问、技术专家等。预案编制小组的成员确定后,必须确定编制计划,明确任务分工,确保预案编制工作的科学有序。
其一,危险识别。危险识别目的是识别可能存在的重大危险因素,从而分析本考点、考区教育考试所处的环境和情况,总结历史上曾经发生的教育考试突发事件,以利于识别可能发生的教育考试突发事件性质和危害程度。
其二,脆弱性分析。一旦发生教育考试突发事件,相关部门首先必须预测到最容易受到冲击破坏的环节和部位。而脆弱性分析结果则应尽快提供下列信息:教育考试突发事件发生的区域和环节,以及该区域的影响因素(例如网络、通讯条件、交通等);可能遭受的财产破坏,包括基础设施和组考费用、考生经济损失等等。
其三,风险评估。根据脆弱性分析的结果,评估教育考试突发事件发生时。造成破坏(或伤害)的可能性,以及可能导致的实际破坏(或伤害)程度。风险分析应提供下列信息:教育考试突发事件发生的可能性,或同时发生多种紧急事故的可能性;对人造成的伤害类型和相关的高危人群;对财产造成的破坏类型(暂时、可修复或永久性财产);对正常的组考工作带来的负面影响等。
其四,应急资源及应急能力评估。依据风险分析的结果,对已有的教育考试突发事件应急资源和应急能力进行评估。应急资源包括应急人员、应急设施(备)、装备和物资等;应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训情况及其相关人员素养等,应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时,应在评价现实资源及应急能力与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上,选择最现实、最有效的各种应急策略。
3. 应编写好应急预案。教育考试突发事件应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规和上位规范性文件的要求。此外,预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案,最大限度地减小工作量和避免应急预案的重复与交叉,以确保与其他相关应急预案的协调和一致。同时,还应及时评审和发布应急预案。
4. 督促应急预案实施。教育考试突发事件应急预案的实施是应急管理的重要工作之一。应急预案实施包括开展预案宣传,进行预案培训,落实和检查各有关部门职责、程序和资源配置情况,组织预案]练,使应急预案有机地融入到教育考试安全保障工作之中,真正将应急预案所规定的要求落到实处。此外,应急预案应及时进行修改、更新和升级,尤其是在每一次]练和应急响应后,均应认真进行评审和总结,针对实际情况变化以及预案中所暴露出的缺陷,不断地更新、完善,以持续地改进和完善教育考试突发事件应急预案文件体系。
[参考文献]
[责任编辑:李敏]
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1、健全组织,明确分工,严履职责。突发事件应急处理指挥工作由学校安全工作领导小组负责。
2、校园硬件设施安全由总务主任负责,随时观测,发现险情,及时排除。
3、校园内人为不安全现象和重大违纪行为的管理由行政值日和值日教师负责。
5.学校安全工作小组每月进行一次全校性的安全保卫工作检查,各类隐患如实记录及时整改。
6、学校设兼职情报信息人员,负责了解校园硬件设施安全隐患,人为不安全现象和校园内重大违纪行为。发现问题及时向当日的值日教师、值日领导汇报,重大事件及时直接向教导处老师汇报。
7、情报信息由专门老师负责收集、整理和处置。当日突发事件由值日领导负责处理,视突发事件的大小分别与班主任、年级组长、家长取得联系,共商教育良策。重大突发事件要根据危害性大小及时汇报校长和有关部门或电话报警,同时即刻着手调查,深追到底,查清事件原因,进行现场保护,事故现场处置等。
8、节、假日和非常时期,由保卫组临时确定保卫值班人员,发现情况及时报告,做好记录,及时处置,失职要追究责任。
9、对重大违纪同学实行督控,防止在事件处理过程中走失。
10、重大突发事件发生后,校级领导要即刻赶到现场,指挥应急处置工作,并在第一时间(2小时内)报县教育局办公室。
11、若发生人员伤亡事故,值日领导需按以下程序即刻反应:
(1)立即将伤员送往医院。
(2)告知校应急小组或110、120电话报警。
(3)通知家长或有关人员。
(4)及时上报教育局。
小学突发事件应急机制篇三
为了有效应急处置学校可能发生的突发事件（火灾、群体性活动安全事故、房屋倒塌、自然灾害等），保障师生安全，减少损失，维护校园稳定，特制定本方案。
（一）领导小组
学校成立突发事件应急领导小组，领导小组组长由学校校长担任，其成员由各班班主任组成（同校安全工作领导小组）。
领导小组主要职责是：居安思危，及时准确地掌握学校的安全状况及动态，提出预防控制突发事件的对策和措施；在县教育局的统一领导下,积极做好学校突发事件的`应急处置工作；与有关部门密切配合，保证各项应急工作高效、有序进行。
（二）领导小组下设办公室，全面负责日常工作及领导小组交办的事宜。
学校一旦出现火灾、群体性活动安全、房屋倒塌、自然灾害、恐怖等紧急情况后，学校负责人、各部门领导和教师应迅速到达现场及相关的工作岗位，应急领导小组成员应迅速组成临时现场指挥部，组织、安排全体教职员工开展抢救、自救和疏散工作，与有关部门配合开展抢救及现场处置工作。必要时街道、县教育局可派有关领导直接参与学校临时现场指挥部的工作。
（一）、校内发生火灾漏电、房屋倒塌等紧急情况预案
1、切断各楼层电源。（总务、后勤人员负责）
2、发生火警，先以灭火器扑灭；火势蔓延，急打“119”；房屋倒塌且有人员被埋入，急打“110”，并有组织地进行抢救。（指挥：校长）
3、迅速向有关负责人报告。
4、开通全部安全通道，学校教师、门卫和其它员工组织学生有序撤至安全地带，并阻止学生救火救灾。（各年级组长、各班主任负责指挥）
5、配合消防、医院等单位，做好自救工作。（校长室负责）
6、尽可能保护现场，做好涉及本案的有关证人证词记录。（总务处负责）
（二）校外不法人员进入校内实施暴力或抢劫事件应急预案。
1、来人履行登记手续，强行闯入，门卫应力加阻止，不得放行。
2、来人已强行闯入校内，门卫追赶不及，应立即电话通知有关部门领导，及时将闯入者查清逐出。
3、校内发现不法分子袭扰、行凶、行窃、斗殴、抢劫、劫持人质、放火、破坏公私财物等，应立即采取下列处置方法。
①迅速报警（110）
②迅速报告校保安队。
③对歹徒进行劝阻或制服，保护在场师生安全。
④迅速报告校长或有关负责人、校长办公室。
⑤为防不法分子逃跑，在制止、制服其前应关闭校门。
⑥立即将受伤师生送入附近医院进行救治。
4、记录不法分子的体貌特征和其他犯罪情节，收集不法分子施暴凶器，保护好案发现场。
5、组织校内力量，配合上级有关部门，做好善后工作。
1、迅速如实报告县教育局与市疾控中心。
2、对该学生所在班级及任课老师办公室、全校有关公共场所进行严格的消毒和隔离。
3、坚决杜绝染病学生带病来校，必须经医院出具诊断证明已康复并不再存在传染危害后方准来校上课。
4、对可能受到危害的该班学生和该班任课教师遵照上级指示，采取必要的控制措施，并根据上级指示，随时采取进一步措施。
5、在有关部门指导下，采取一系列防范及保护措施。
在学校突发事件发生后，活动组织者或第一个接警者或首位发现突发事件的教师，为该案的第一责任人。第一责任人要以学校利益、师生利益为重，无条件地承担组织、指挥、抢救、控险等报警任务，要充分利用现代化的交通工具、通讯工具及时做好组织、抢救和报告工作，若接警后拖延、推委等，一律视为玩忽职守、失职或渎职。学校视失职情况追究失职者的责任。造成严重后果的，给予严肃的行政处分，直到追究刑事责任。在学校突发事件发生后，全校教职工要树立主人翁意识，要把抢救、保护学生生命安全视为第一要务，站好岗，值好班，不得临阵退怯，更不得采取事不关已的回避脱逃手段，否则，将视作严重违反《教师职业道德》；造成严重后果的，依法给予行政处分、直到追究刑事责任。学校领导应身先士卒，坚守岗位，最后撤离。
小学突发事件应急机制篇四
1、健全组织,明确分工,严履职责。突发事件应急处理指挥工作由学校安全工作领导小组负责。
2、校园硬件设施安全由总务主任负责,随时观测,发现险情,及时排除。
3、校园内人为不安全现象和重大违纪行为的管理由行政值日和值日教师负责。
5.学校安全工作小组每月进行一次全校性的安全保卫工作检查,各类隐患如实记录及时整改。
6、学校设兼职情报信息人员,负责了解校园硬件设施安全隐患,人为不安全现象和校园内重大违纪行为。发现问题及时向当日的值日教师、值日领导汇报,重大事件及时直接向教导处老师汇报。
7、情报信息由专门老师负责收集、整理和处置。当日突发事件由值日领导负责处理,视突发事件的大小分别与班主任、年级组长、家长取得联系,共商教育良策。重大突发事件要根据危害性大小及时汇报校长和有关部门或电话报警,同时即刻着手调查,深追到底,查清事件原因,进行现场保护,事故现场处置等。
8、节、假日和非常时期,由保卫组临时确定保卫值班人员,发现情况及时报告,做好记录,及时处置,失职要追究责任。
9、对重大违纪同学实行督控,防止在事件处理过程中走失。
10、重大突发事件发生后,校级领导要即刻赶到现场,指挥应急处置工作,并在第一时间(2小时内)报县教育局办公室。
11、若发生人员伤亡事故,值日领导需按以下程序即刻反应：
(1)立即将伤员送往医院。
(2)告知校应急小组或110、120电话报警。
(3)通知家长或有关人员。
(4)及时上报教育局。
小学突发事件应急机制篇五
;摘要：水路交通突发事件严重威胁人的生命及财产安全，危害水域（海洋、内河）环境。尽管各国政府和国际海事组织在提高船舶设计制造标准，强制配备先进航行设备，提高航运管理质量，加强船员培训等方面，作出了巨大的努力，但频发的事故仍然对人命、财产和水域环境造成巨大损失。针对这种情况 ，分析了我国目前水路交通突发事件应急机制建设现状与存在的问题，提出了我国水路交通突发事件应急机制建设的对策和措施。
关键词：水路交通突发事件； 应急机制；问题；思路
中图分类号：f502 文献标识码：a
一、引 言
水路交通突发事件是指由水路运输、社会安全、公共卫生以及自然灾害等突发事件引发的，造成或可能造成航道或港口出现中断、瘫痪、重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，以及由于社会经济异常波动等造成重要物资需要由交通主管部门提供水路应急运输保障的紧急事件。水路交通突发事件，多为水上（海上）船舶或水上（海上）其它财产或生命因自然和人为原因，遭遇到无法自救的危险或对水域（包括海洋、内河）环境的损害，通常包括船舶碰撞，搁浅，触礁，火灾，船体破裂，有害物质泄露，船舶失去操纵能力，水上（海上）人身伤亡，飞机失事，等等，种类极为复杂。同时，船舶在水上（海上）航行，除了会受到风、浪、流等自然因素的影响外，还要受到船舶工作人员操纵船舶的能力、航海经验、使用各种仪器设备的熟练程度等各方面人为因素，以及人员的素质和责任心等自身因素的影响和制约。
近年来，随着我国海洋经济的发展，尤其是航运业的快速发展，水上（海上）从事生产作业以及交通运输等正常航行的各种船舶，无论是数量还是种类，都在逐年增加，船舶的吨位也越来越大，在海事事故高发区域，如进出港口或港内、内河水域等船舶的航行密度越来越大，单船所拥有的航行区域逐渐变小。正是在以上诸多因素的影响下，水路交通突发事件频频发生，数量逐渐增多。根据交通运输部海事局网站公布的数据统计：2008年发生水上交通事故342件，死亡351人，沉船213艘，直接经济损失5.19亿元。1999-2008年10年间，我国水上交通事故5 774.5件，造成的死亡失踪人数为3 861人，直接经济损失33亿元[1]。频繁发生的海事以及复杂的海上安全形势对海事管理工作和海上应急处理提出更高的要求。而海上应急处理的核心是如何使应急机制运转良好，即在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，使预防、预警、应对及处置能够达到最佳的效果。
目前，国内外应急机制的研究主要集中在突发公共事件[2]、突发公共卫生事件[3]、公共危机[4-5]、重大自然灾害方面[6]的应急机制建设以及我国与发达国家应急机制的比较[7]，针对水路交通突发事件应急机制研究的文献，主要是预警机制的研究[8-9]，而少有文献全面分析我国水路交通突发事件应急机制建设存在的问题和应对措施。
水路交通突发事件严重威胁人命及财产的安全，危害海洋环境。如何针对水路交通突发事件进行预警预防、应急响应与处置，是应急机制建设的核心问题。建立水路交通突发事件应急机制是应对水路交通突发事件的重要保证。本文剖析了我国水路交通突发事件应急机制建设过程中存在问题，并提出了改进和提高水路交通突发事件应急机制建设的措施和对策。
二、我国水路交通突发事件应急机制建设现状与存在的问题
2006年我国交通运输部在国家应急预案工作小组的指导下，编制完成了《国家海上搜救应急预案》。截至目前，已经形成了以《交通部海上突发公共事件应急反应程序》、《国家海上搜救应急预案》、《国家船舶溢油应急计划》为龙头的国家、省级、市级和港口四级各类应急预案体系，建立了各地海上搜救中心和船舶溢油应急反应指挥中心，应急反应机制逐步完善，应急队伍和应急资源建设全面启动，应急管理水平不断提高，处置突发事件的能力明显增强。尽管我国在应对水路交通突发事件的应急预案基本已成体系，应急管理水平不断提高，应急反应机制逐步完善，应急队伍和应急资源建设全面启动。但是应急预案、管理机制、基础条件以及绩效评估等方面仍然仍存在一些问题。具体表现在以下几个方面。
第一，应急预案的可操作性不强。应急预案的每一环节中，应根据辖区水域特点，结合历年所发生的水上交通事故的数据和致因机理，进行风险分析，明确实施应急预案过程的主体、客体、实施预案应达到的目标和实施过程中应采取的方法、方式和手段。而目前的应急预案的编制没有充分明确和考虑海上突发事件可能存在的重大危险和后果，也未能结合自身应急能力的实际，对应急的关键信息进行系统而准确的描述，导致应急预案的可操作性差。
第二，应急管理机制不顺畅。水路交通突发事件应急管理机制在预案演练、应急培训、宣传教育方面没有实现正常化和规范化。各级水路交通突发事件应急联动机制没有理顺。预警机制、专家评估、物资调用、社会动员等机制亟待建立。
第三，应急反应的基础条件薄弱。应急建设资金投入缺乏，应急救助和反应所需装备和资源贮备不足，应急队伍的装备落后，技术力量不强，缺少相应的训练和演练，应急反应能力有待进一步提高。
第四，应急反应绩效评估体系不健全。绩效评估的主要目的是完善应急反应机制，提高对险情的应急处置能力。由于应急反应绩效评估体系的缺失，无法评价出应急处置的有效性和不足。
三、我国水路交通突发事件应急机制建设的思路
我国水路交通突发事件应急处置管理工作的总体思路是：坚持着眼长远，抓好当前，全面建设，突出重点的原则，以应急体系建设为主线，以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制、法制）为重点，以应急资源管理，信息平台建设，宣传教育培训为基础，以应急管理队伍，应急救援队伍建设为保证，建成横向到边，纵向到底的应急预案体系，健全统一领导，综合协调，分级负责，属地管理为主的应急管理体制，构建统一指挥，反应灵敏，协调有序，运转高效的应急运行机制[10]。
具体应着重做好以下四个方面的工作。
1.完善水路交通突发事件应急预案体系。
预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的基础。应该依据《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，结合近年来我国在水路交通突发事件应急行动中取得的经验和教训，完善以《国家海上搜救应急预案》《中国海上船舶溢油应急计划》为龙头的各类应急预案。
首先，应急预案的制定要做到领域上全覆盖，内容上高质量，管理上动态化。一是预案体系要全面，做到纵向到底，横向到边；二是个案要实用。每个预案都要体现针对性、实效性和操作性，要具体适用，简明易行；三是广泛邀请专家参与，充分借鉴国内外的成功做法，运用行业最新的技术和手段处置突发事件，力求使应急预案科学、规范、实际。尽量减少应急预案层级，提高应急管理的效率效果。
其次，应急预案的制定要尽量做到精细化、标准化和流程化，使之更具可操作性。要把各项应急管理工作按内容范围分解成工作单元，由相应人员承担，形成清晰的日常应急分工和工作流程，要有第一责任人和检查监督人，其失职失责的后果明确，责任追究制度具有可操作性。
再者，各负责部门和支持机构应按照预案中的应急功能设置制定相应的标准操作程序，作为应急预案的附件。标准操作程序应尽量采用检查表形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急活动记录的一部分。标准操作程序是可以保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下可在第一时间启动，提高应急响应速度和质量。
2. 建立统一指挥，反应灵敏，功能齐全，协调有力，运转高效的应急管理机制。
其一，要尽快建立水路交通突发事件预警制度，完善热带风暴、冬季大风、风暴潮和雾等极端天气预警机制，建设各类突发事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用电子屏幕、内部网络平台、手机短信息、电话等载体和手段，及时发布预警信息。
其二，要建立完善水路交通突发事件分级标准，对交通突发事件预警级别划分标准进行研究并作出具体规定，加强水路交通突发事件的信息收集、通报和交流工作，做好信息汇总和核实工作，要建立和完善突发事件信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，确保重大突发事件及时准确上报和妥善处置。同时加快推进应急平台建设，充分利用现有专业系统资源，构建综合应急平台体系，实现互通互联，满足值守应急、信息汇总、指挥协调、视频会商等基本功能。
其三，要确保应急处理机制启动的快速化、科学化和标准化。应急处理机制是整个应急反应机制中的核心部分，若突发安全事件一旦发生，就必须立即启动应急处理机制，保证其有效运转，并着力把握以下原则：一是信息上报要迅速准确。二是先期处置要及时高效，控制事态发展从而防止发生次生、衍生事件。三是应急预案要有序启动，措施到位，防范严密，处置得当；要充分发挥专家学者在应对突发事件中的决策咨询和技术指导作用，提高应急决策和应急处置的科学性；要坚持“标准化运行”，从应急准备一直到应急恢复的过程中，应遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。
3. 健全水路交通突发事件风险评估体系。
要按照“关口前移、预防为主”的方针[11]，强化突发事件风险隐患的排查和监控工作。对水上容易引发突发事件的危险源、危险区域进行调查登记、分析汇总和风险评估，建立有关风险隐患普查数据库，实行分级分类管理制度，动态监控。同时，要逐步完善各类突发事件的网络检测系统，开展水路交通突发事件风险评估体系研究，把握突发事件的发展动态，建立风险隐患调查和监控的长效机制。
同时，要建立健全水路交通突发事件的事后恢复、重建和评估机制，在水路交通突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，及时组织开展事后恢复与重建工作。首先要建立评估机制，组成突发事件评估小组，对突发事件处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在的问题，提出解决的方法，形成评估分析报告[12]。其次要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任单位和人员，及时、全面、准确地统计各类突发事件的相关情况，建立突发事件档案，实现应急管理工作的闭环管理。
4. 建立应急物资与组织保障体系。
一是建立应急资源贮备体系，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，要按照分级负责的原则，建立专业人员、重要设备和应急物资数据库，形成对应急专业人员和应急物资的动态管理，统筹规划应急处置所需物料、装备等物资，提高统一调配能力，保障应急处置工作的需要。
二是建立应急管理投入机制[13]，以保证应急管理工作经费，使其适应应急队伍、装备、物资储备等方面的建设与更新维护资金的要求，从而增强安全保障和应急救援的能力。
三是加强水路交通突发事件应急指挥机构建设，形成统一、高效、科学的决策指挥制度和各方协作的应急处置机制，为处置突发事件提供可靠的组织保障。按照统一领导，综合协调，分级负责，属地管理为主的应急管理体制，进一步加强各级海事管理机构的应急指挥机构及其分支机构的建设。同时，应完善突发事件应急处置工作的责任制度和应急管理绩效评估制度，严格实行突发事件预防和处置责任追究制度。
四是加强应急专家队伍建设，建成各级各类水路交通突发事件应急管理专家库，逐步完善专家信息共享和参与应急管理工作机制，充分发挥专家在突发安全事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用，形成分级分类、覆盖全系统的应急专家咨询的网络系统。
四、结 论
水路交通突发事件应急管理机制建设贯穿在突发事件预防、响应、处置到善后的全过程，直接关系到预警预防、应对处置及善后处置的有效性。本文通过分析我国目前水路交通突发事件应急机制在预案的可操作性，应急管理的基础条件及应急绩效评估体系等方面存在的问题，指出水路交通突发事件应急机制建设的重点在于：建立健全水路交通突发事件应急预案体系；建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制；建立健全水路交通突发事件风险评估体系；建立健全应急物资与组织保障体系。
[参考文献]
（责任编辑 易 民）
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